Behandling och avgörande av jävsfrågor

I denna anvisning behandlas frågan om när en tjänsteman är jävig att behandla ett ärende och hur invändning om jäv behandlas och avgörs i Skatteförvaltningen.

1 Inledning

I denna anvisning behandlas jäv för en tjänsteman, behandling och avgörande av invändning om jäv i Skatteförvaltningen. Med jäv avses en persons förhållande till själva ärendet eller de berörda parterna, som gör att hans eller hennes opartiskhet äventyras vid behandlingen av ärendet.

Med bestämmelserna om jäv tryggas förtroendet för förvaltningen och en opartisk behandling av ärenden. En opartisk behandling kan anses höra till grunderna för god förvaltning som tryggas i 21 § i grundlagen.

Om jäv för tjänstemän har föreskrivits i förvaltningslagens (434/2003) 27 §, om jävsgrunder i lagens 28 §, om avgörande av jävsfrågor i lagens 29 § och om fortsatt behandling av ett ärende i lagens 30 §. Om jäv för skatterättelsenämndens ordförande och annan medlem föreskrivs dessutom i 22 § i lagen om Skatteförvaltningen (503/2010).

Vid sidan om denna anvisning har Skatteförvaltningen gett anvisningar om jävsfrågor bland annat i anvisningarna Förvaltningslagen och skattelagstiftningen (dnr A16/200/2012), Principer för verkställande av beskattningen (dnr A28/200/2015) och Anvisningar om skatterättelsenämndeförfarandet (A255/200/2016). Denna anvisning ersätter helt eller delvis de punkter som gäller jäv i ovan nämnda anvisningar.

2 Jäv för tjänstemän

Enligt 27 § i förvaltningslagen får en tjänsteman inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande vid behandlingen, om tjänstemannen är jävig. Som en i bestämmelsen avsedd tjänsteman betraktas en person som deltar i behandlingen av ärenden i statens, kommunernas och andra myndigheters verksamhet oberoende av om personen är i ett tjänste- eller arbetsförhållande eller är förtroendevald. Begreppet tjänsteman omfattar således personer som utövar offentlig makt.

Bestämmelserna om jäv för tjänstemän gäller även ledamöter i ett kollegialt organ och andra personer som deltar i behandlingen av ett ärende. Bestämmelserna om jäv gäller således även centralskattenämndens och skatterättelsenämndens medlemmar samt till exempel praktikanter och personer som står i arbetsavtalsförhållande och som utför uppgifter i anslutning till behandlingen av förvaltningsärenden.

Med behandlingen av ett ärende avses i 27 § i förvaltningslagen inte endast själva beslutsfattandet, utan också åtgärder som omedelbart föregår avgörandet, dvs. beredning och föredragning, begäran om utlåtanden, hörande av parter och inhämtande av utredningar. Med behandlingen av ett ärende avses således åtgärder som på något sätt kan påverka innehållet i det avgörande som ges.

Det bör emellertid beaktas, att undersökning eller utredning av ett ärende genom granskning eller i beskattningsarbete i övrigt inte betyder att personen i fråga inte skulle kunna fatta ett egentligt skattebeslut i ärendet.

Förbudet att vara närvarande har betydelse särskilt när det gäller sammanträden av ett kollegialt organ. En jävig ledamot av en nämnd får sålunda inte heller delta i en diskussion som föregår ett avgörande.

Bestämmelserna om jäv tillämpas inte på sedvanligt kontorsarbete eller på därmed jämförbara uppgifter, såsom till exempel registrering eller arkivering av handlingar.

3 Jävsgrunder

3.1 Jävsgrunder i förvaltningslagen

I förvaltningslagens 28 § föreskrivs om jävsgrunder för tjänstemän. Enligt 1 mom. i bestämmelsen är en tjänsteman jävig:

1. om tjänstemannen eller en närstående till honom eller henne är part,
2. om tjänstemannen eller en närstående till honom eller henne biträder eller företräder en part eller den för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada,
3. om avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för tjänstemannen eller för en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne,
4. om tjänstemannen står i anställningsförhållande eller i sådant uppdragsförhållande som har samband med det föreliggande ärendet till en part eller till någon för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada,
5. om tjänstemannen eller en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne är medlem av styrelsen, förvaltningsrådet eller något därmed jämförbart organ eller är verkställande direktör eller innehar motsvarande ställning i en sådan sammanslutning eller stiftelse eller sådant statligt affärsverk eller sådan statlig inrättning som är part eller för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada,
6. om tjänstemannen eller en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne hör till direktionen för eller något annat därmed jämförbart organ i ett ämbetsverk eller en inrättning och det är fråga om ett ärende som sammanhänger med styrningen eller övervakningen av ämbetsverket eller inrättningen, eller
7. om tilltron till tjänstemannens opartiskhet av något annat särskilt skäl äventyras.

Med närstående avses i förvaltningslagens 28 § 2 mom. följande personer:

1. tjänstemannens make samt barn, barnbarn, syskon, föräldrar, far- och morföräldrar samt också den som på något annat sätt står tjänstemannen särskilt nära liksom även dessa personers makar,
2. tjänstemannens föräldrars syskon samt deras makar, tjänstemannens syskonbarn och tidigare make till tjänstemannen, samt
3. tjänstemannens makes barn, barnbarn, syskon, föräldrar och far- och morföräldrar samt också dessa personers makar och tjänstemannens makes syskonbarn.

Som närstående anses enligt 3 mom. i bestämmelsen också motsvarande halvsläkting. Med makar avses äkta makar, personer som lever under äktenskapsliknande förhållanden och personer som lever i registrerat partnerskap.

Med närstående avses enligt 28 § 2 mom. 1 punkten i förvaltningslagen den som på något annat sätt står tjänstemannen särskilt nära liksom även dessa personers makar. En person med särskilt nära förhållande ska enligt motiveringarna i regeringspropositionen (RP 2002/72) gällande förvaltningslagen i allmänhet ha en motsvarande ställning som en familjemedlem eller andra personer som nämns i punkt 1 i bestämmelsen.

3.2 Reglering om jäv i lagen om Skatteförvaltningen

I 22 § 3 mom. i lagen om Skatteförvaltningen sägs att om ordföranden eller en medlem i skatterättelsenämnden har deltagit i ett beskattningsbeslut, får han eller hon inte i skatterättelsenämnden behandla ett rättelseyrkande som gäller ärendet i fråga. I 4 mom. i samma lagrum sägs att på förfarandet i skatterättelsenämnden tillämpas i övrigt vad som bestäms i förvaltningslagen.

Jäv för tjänsteman som fungerar som ordförande eller medlem i skatterättelsenämnden behandlas närmare i anvisningen ”Anvisningar om skatterättelsenämndeförfarandet”.

4 Behandling av fråga om jäv

4.1 Initiativ, förfrågan eller invändning gällande jäv

Utredning av fråga om jäv kan tas upp på tjänstemannens eget initiativ, på initiativ av någon annan person som deltar i behandlingen av ärendet eller på begäran av berörd part. Till en tjänstemans tjänsteplikter hör att beakta eget jäv. En tjänsteman som avgör ett ärende eller som deltar i behandlingen av ett ärende ska på eget initiativ utreda en fråga om jäv, om jäv för tjänsteman med fog kan misstänkas.

Den berörda parten eller någon annan person som deltar i behandlingen av ärendet kan också framställa jävsinvändning, varvid den tjänsteman som sköter ärendet måste ta upp ärendet till behandling. En sålunda uppkommen jävsinvändning kan inte lämnas obehandlad på grund av att en tjänsteman eller ett organ anser att invändningen är grundlös, utan ett skriftligt beslut om jäv ska alltid fattas. Jävsinvändning kan göras när som helst under behandlingen, och någon tidsfrist för detta har inte angivits.

4.2 Bedömning av jäv

Jävsgrunderna i förvaltningslagen är inte entydigt klara till alla delar, och därför är det vid bedömningen av jäv ofta fråga om bedömning fall för fall. Det finns ingen uttömmande uppräkning av jävsgrunder i lagen.

Såsom konstateras i punkt 3.1 ovan, är en person enligt 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen jävig, om tilltron till tjänstemannens opartiskhet av något annat särskilt skäl äventyras.  En jävsgrund som baserar sig på denna så kallade generalklausul täcker icke uppräknade jävssituationer. Vid bedömning av jäv bör även beaktas, att en tjänsteman inte utan tillräckliga grunder kan avsäga sig skötseln eller avgörandet av ett ärende som hör till hans eller hennes skyldigheter.

Vid bedömning av jäv ska beaktas, vilken relation tjänstemannen har till det ärende som behandlas, till de berörda parterna eller till de personer som hänför sig till ärendet i övrigt. Den berörda partens egen uppfattning om jäv för tjänsteman är inte direkt avgörande. En tjänsteman är jävig om någon omständighet som klart går att specificera kan äventyra hans eller hennes opartiskhet att behandla ett visst ärende. Konstaterande av jäv förutsätter inte att tjänstemannens opartiskhet de facto har äventyrats, utan det räcker att opartiskheten objektivt sett hade kunnat äventyras.

Ett skäl till jäv kan vara till exempel att tjänstemannen har behandlat samma ärende hos en lägre myndighet och att den tidigare behandlingen har innehållit något sådant som kan äventyra en jämlik behandling och tilltron till tjänstemannens opartiskhet (se t.ex. HFD:2010:83). Ett sådant skäl ska i allmänhet även kunna observeras av en utomstående, och den fara som det utgör för opartiskheten ska ligga på ungefär samma nivå som i fråga om de jävsgrunder som anges i 28 § 1 mom. punkterna 1–6 i förvaltningslagen. Bestämmelsen bör tillämpas så att medborgarnas tilltro till tjänstemännens opartiskhet bevaras. I oklara fall är det därför skäl att tolka bestämmelserna om jäv brett.

Exempel på situationer där en tjänsteman är jävig att avgöra en begäran om omprövning:

1. Tjänstemannen har gjort ett tolknings- eller avgörandeförslag till ett skattebeslut där den skattskyldige har behandlats individuellt.
2. Tjänstemannen har fattat ett beskattningsbeslut.
3. Tjänstemannen har gett ett förhandsbesked i ärendet.

Den förberedande tjänstemannen blir dock inte jävig endast av den anledningen att han eller hon varit med om att fatta beskattningsbeslutet i fråga. För att jäv ska uppstå förutsätts att ärendet har behandlats tidigare och att det i den tidigare behandlingen har ingått något som kan anses äventyra en jämlik behandling och tilltron till tjänstemannens opartiskhet (se HFD:2004:82). 

En tjänsteman som behandlar ett rättelseyrkande som framställts över ett beslut som tjänstemannen tidigare varit med om att bereda kan inte heller med stöd av 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen anses jävig, om rättelseförfarandet i fråga uttryckligen har föreskrivits att ske så, att den myndighet som har fattat beslutet själv tar ställning till rättelseyrkandet (se HFD 2008:32).

Exempel på situationer där en tjänsteman emellertid inte är jävig att avgöra ett rättelseyrkande:

1. Tjänstemannen har i beskattningen gett allmän handledning i den fråga som rättelseyrkandet gäller.
2. Tjänstemannen har gett sin åsikt i rollen som sakkunnig om ett avgörande i en beskattningsfråga i ett enskilt fall, där den skattskyldige inte har behandlats individuellt.

En tjänsteman som föredrar beslutsförslag vid skatterättelsenämnden kan närmast jämföras med en expert, och är inte en i grundlagen avsedd föredragande som har en föredragandes ansvar för beslut. En tjänsteman som förbereder rättelseyrkanden för behandling vid skatterättelsenämnden eller som föredrar ärendet för ordförande och medlemmarna vid nämndens möten omfattas av jävsgrunderna i 28 § i förvaltningslagen

5  Avgörande av jävsfrågor

5.1 Initiativ gällande tjänstemans eget jäv

En tjänsteman avgör själv om han eller hon är jävig. Om misstanke om jäv kommer fram på tjänstemannens initiativ omedelbart efter det att han eller hon har fått ett tjänsteuppdrag som kan betraktas som jävigt, ska tjänstemannen ta upp frågan om jäv tillsammans med sin chef. Om tjänstemannen och chefen anser att det uppenbart är fråga om jäv, ska tjänstemannen avsäga sig skötseln av tjänsteuppdraget. Ett skriftligt beslut om jäv behöver då inte fattas.

Ett kollegialt organ beslutar emellertid självt om jäv hos dess ledamöter och föredragande. Ett kollegialt organ beslutar också om någon annan som har rätt att närvara är jävig. En person som är jävig ska meddela organet att han eller hon är jävig, varefter detta avgör frågan om jäv. Innan ärendet avgörs är det skäl att höra den person vars jävighet behandlas, om detta inte anses onödigt. Ledamoten eller föredragande får delta i behandlingen av jävsfrågan bara om organet utan honom eller henne inte är beslutsfört och det inte går att få en ojävig medlem i hans eller hennes ställe utan avsevärt dröjsmål. Beslut om jävighet ska antecknas i organets protokoll.

5.2 Initiativ gällande berörd part

När en fråga gällande jäv har anhängiggjorts hos Skatteförvaltningen på initiativ av en berörd part, ska ett skriftligt beslut alltid meddelas i frågan. Beslut i en jävsfråga fattas av den tjänsteman, som har varit föremål för jävsinvändning. Jävsbeslut gällande en medlem i skatterättelsenämnden fattas emellertid av skatterättelsenämnden. Avgörandet kan delges den berörda parten separat eller som en del av beslutet i huvudsaken. Avgörandet kan emellertid inte inkluderas i till exempel skatterevisionsberättelsen.

5.3 Avgörande av jävsfrågor

Enligt 29 § i förvaltningslagen ska en fråga som gäller jäv för en tjänsteman avgöras utan dröjsmål. Avgörande av jävsfrågor ska således meddelas utan dröjsmål och i ett så tidigt skede som möjligt. Avgörandet ska även motiveras.

I ett beslut som gäller jäv får omprövning inte begäras särskilt och det får inte heller överklagas särskilt genom besvär. Lagenlighet i ett jävsbeslut kan göras till föremål för ändringssökande då ändring sökes i ett egentligt beslut i vilket ingår avgörande i sak.

6 Fortsatt behandling av ett ärende sedan jäv konstaterats

En jävig person får inte behandla ett ärende eller vara närvarande när ärendet behandlas. Enligt 30 § i förvaltningslagen ska en ojävig tjänsteman utan dröjsmål förordnas i en jävig tjänstemans ställe. Det är emellertid inte nödvändigt att kalla en ojävig ledamot, om organet är behörigt utan sin jäviga ledamot.

En jävig person får emellertid behandla ett brådskande ärende, om jävet inte kan påverka innehållet i avgörandet. Ett sådan förfarande kan tillgripas till exempel i situationer där det av praktiska skäl inte går att få någon ojävig tjänsteman i stället för den jävige. Det kan exempelvis vara fråga om att det för behandlingen av ärendet behövs sådan expertis som andra hos myndigheten anställda tjänstemän saknar. Också bristande personalresurser eller tillfällig resursbrist kan göra det svårt att få en ojävig tjänsteman att sköta ärendet. Sådana situationer är till exempel när jäv konstateras under den allmänna semesterperioden eller om ett stort antal ärenden samtidigt är anhängiga hos samma myndighet. Detta kan i enskilda fall göra det svårare att överföra ärendet på en ojävig tjänsteman utan att avgörandet av ärendet väsentligen fördröjs.

Om en jävig person deltar i behandlingen av ett ärende är detta ett fel i förfarandet, och myndigheten kan därför undanröja det felaktiga beslutet och avgöra ärendet på nytt på de villkor som föreskrivs i 50 § i förvaltningslagen. I egenskap av ett fel i förfarandet har jäv en förhållandevis stark rättsverkan. Även om avgörandet i ärendet är lagenligt och rätt, kan beslutet ändå upphävas om jäv kan ha inverkat på resultatet. En tjänsteman som varit jävig kan även ställas till tjänsteansvar.

ledande skattesakkunnig Tero Määttä

ledande skattesakkunnig Jukka Puolakanah