Varainsiirtoveron palautuspäätösten osittainen automaatio

1 Päätös

Tämä päätös on julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki) 28 d §:n mukainen päätös siitä, että Verohallinto ottaa käyttöön automaattisen ratkaisumenettelyn osassa sellaisten päätösten tekemistä, joissa varainsiirtoveroa palautetaan hakemuksen perusteella.

2 Perustelut

2.1 Johdanto

Automaattinen päätöksenteko verotuksessa perustuu hallintolakiin (434/2003), verotuksen menettelysäännöksiin ja verotusta koskevaan erityissääntelyyn. Lisäksi tiedonhallintalaissa säädetään automaattisen ratkaisumenettelyn virkavastuusta ja käyttöönoton edellytyksistä.  Näillä säännöksillä varmistetaan, että hyvän hallinnon vaatimukset toteutuvat, virkavastuu kohdistuu oikein, päätöksenteko on läpinäkyvää ja automaattista päätöksentekoa kontrolloidaan riittävästi.  

Silloin kun automaattiset päätökset kohdistuvat luonnollisiin henkilöihin, menettelyn pitää täyttää myös tietosuojalainsäädännön vaatimukset.

Automaatiossa tehtävien varainsiirtoveron palautusten ratkaisumenettelyssä olevat asiat ovat sen laatuisia, että ne voidaan hallintolain mukaan ratkaista automaattisesti. Luonnollinen henkilö voi tehdä saamistaan ratkaisuista oikaisuvaatimuksen, mikä on edellytys automaattiselle päätöksenteolle silloin, jos ratkaisu ei ole hänen vaatimustensa mukainen. Ratkaisumenettelyssä noudatetaan vaatimuksia, jotka on säädetty hallintolaissa ja tiedonhallintalaissa ja luonnollisten henkilöiden asioissa myös tietosuojalainsäädännössä. Automatisoitu ratkaisumenettely on myös dokumentoitu ja testattu huolellisesti ja tarvittavat vastuuhenkilöt on nimetty. Verohallinto on toteuttanut automaattisen ratkaisumenettelyn ja siinä automaattisesti tuotettavat ratkaisut säädösten ja vaatimusten mukaisesti. Menettelyssä toteutuvat Verohallinnolle säädetyt velvoitteet muun muassa hallinnon oikeusperiaatteista, asian vireille tulosta, asian selvittämisestä ja asianosaisen kuulemisesta, asian ratkaisemisesta ja hallintopäätöksen perustelemisesta sekä tiedoksiannosta. Myös muut asianmukaisen käsittelyn ja hyvän hallinnon periaatteet toteutuvat.   

2.2 Hallintolaissa säädetyt edellytykset

Automaattisen ratkaisumenettelyn edellytyksistä säädetään hallintolain luvussa 8 b eli luvussa Asian ratkaiseminen automaattisesti. Luvussa on säännökset automaattisen ratkaisemisen edellytyksistä, oikeussuojaedellytyksestä sekä viranomaisen velvollisuudesta ilmoittaa asianosaiselle asian ratkaisemisesta automaattisesti. Sääntely antaa viranomaiselle toimivallan tehdä ratkaisuja automaattisesti lukuun sisältyvillä edellytyksillä.

Hallintolain 53 e §:n mukaan kyse on automaattisesta ratkaisusta, jos asian käsittelyn päättävä ratkaisu tehdään automaattisella tietojenkäsittelyllä ilman, että ratkaisun tarkastaa ja hyväksyy luonnollinen henkilö.  Viranomainen voi hallintolain 53 e §:n mukaan ratkaista automaattisesti asian, johon ei sisälly tapauskohtaista harkintaa vaativia seikkoja. Asia voidaan ratkaista automaattisesti myös silloin, jos virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut asiaan sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat. Automaattisen ratkaisemisen on perustuttava käsittelysääntöihin, jotka viranomainen on laatinut sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella. 

Hallintolain 53 e §:n perustelujen (hallituksen esitys 145/2022 s. 98) mukaan automaattisesti ratkaistavia asioita ovat ensinnäkin asiat, joiden ratkaisu voidaan johtaa riittävän yksiselitteisesti suoraan lainsäädännöstä ja tapauksen tosiseikoista. Toiseksi automaattisesti voidaan ratkaista asiat, joissa päätösten perustana oleva lainsäädäntö sisältää runsaastikin tulkinnanvaraisuutta, mutta viranomaisella on kyseisessä asiaryhmässä vakiintunut ratkaisukäytäntö, jonka mukaan tiettyjen piirteiden mukaiset asiat (tyyppitapaukset) ratkaistaan aina samalla tavalla.

Verohallinnossa kaikki menettely perustuu lainsäädäntöön ja myös automaattinen päätöksenteko on normi- ja sääntöpohjaista. Lainsäädännöllä tarkoitetaan sääntelyä laajasti eli EU-oikeudesta alemman asteisiin normeihin ja oikeuskäytäntöön. Verohallinto on etukäteen harkinnut, mitkä tämän käyttöönottopäätöksen kohteena olevista asioista voidaan ratkaista automaattisesti niin, että lopputuloksena on lainmukainen ratkaisu. Tässä ratkaisumenettelyssä automaattisesti ratkaistavat asiat ovat sellaisia, joissa ratkaisu voidaan johtaa yksiselitteisesti lainsäädännöstä ja kyseisen tapauksen tosiseikoista.    

Automaattinen ratkaiseminen perustuu ennalta laadittuihin käsittelysääntöihin. Käsittelysäännöillä tarkoitetaan hallituksen esityksen (145/2022 s. 106) mukaan luonnollisen henkilön ennalta laatimia sääntöjä, joilla ohjataan hallintoasian käsittelyä ja ratkaisemista automaattisessa tietojenkäsittelyssä, kuten mitkä muuttujat vaikuttavat toimintaprosessin etenemiseen sekä miten ja millä perusteilla asian käsittelyssä mahdolliset välitoimet tehdään, missä vaiheessa toimintaprosessiin osallistuu luonnollinen henkilö, ja miten asian ratkaisu muodostetaan toimintaprosessissa. Käsittelysääntöihin kuuluvat myös säännöt, joiden perusteella asia otetaan automatisoituun toimintaprosessiin tai siirretään siitä pois luonnollisen henkilön käsiteltäväksi.

Käsittelysääntöjä ovat myös valikointiehdot, joiden perusteella asia käsitellään automaattisesti tai valikoidaan käsiteltäväksi niin, että virkailija arvioi ja ratkaisee tapauskohtaista harkintaa edellyttävät osat. Käsittelysääntöjä laadittaessa on otettu huomioon säännökset, joiden mukaan Verohallinnon on tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen on perusteltua. Nämä säännökset on säädetty oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylain (768/2016) 9 §:ssä, jota varainsiirtoverolain (931/1996) 56 c §:n nojalla sovelletaan myös varainsiirtoverotuksessa.   

Verohallinto ei käytä ratkaisuiden tekemisessä sellaista logiikkaa, joka perustuisi sääntöjen sijasta esimerkiksi todennäköisyysajatteluun (ns. oppivat tekoälytekniikat). Automaatiossa tehtävä päätös perustuu siten aina laissa määriteltyihin tai laista johdettuihin Verohallinnon vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaisiin sääntöihin, jotka ovat ohjelmoitavissa Verohallinnon tietojärjestelmiin käsittelysääntöinä.

Hallintolain 53 f §:ssä on säädetty oikeussuojaedellytyksestä. Se on lisäedellytys sille, että luonnollisia henkilöitä koskeva asia voidaan ratkaista automaattisesti. Oikeussuojaedellytyksen mukaan luonnolliseen henkilöön kohdistuvan ratkaisun voi tehdä automaattisesti vain, jos ratkaisun kohteena oleva henkilö voi kaikilta osin vaatia ratkaisuun oikaisua oikaisuvaatimuksella, jonka käsittelee päätöksen tehnyt viranomainen tai sen kanssa samaan rekisterinpitäjään kuuluva viranomainen. Tätä ei kuitenkaan edellytetä silloin, jos automaattisella ratkaisulla hyväksytään asianosaisen vaatimus, joka ei koske toista asianosaista.

Luonnollinen henkilö voi tehdä oikeussuojaedellytyksen edellyttämän oikaisuvaatimuksen kaikista niistä ratkaisuista, joihin tätä automaattisen päätöksenteon käyttöönottopäätöstä sovelletaan. Oikaisuvaatimuksesta on säädetty varainsiirtoverolaissa.  Oikaisuvaatimuksen käsittelee verotuksen oikaisulautakunta tai Verohallinto. Verotuksen oikaisulautakunta on osa Verohallintoa ja Verohallinto on rekisterinpitäjä myös oikaisulautakunnan asioissa. Oikaisuvaatimuksen tekemisestä ei peritä maksua.  

Jos hallintopäätöksessä on käytetty automaattista päätöksentekoa, päätöksestä on hallintolain 53 g §:n mukaan käytävä ilmi se, että asia on ratkaistu automaattisesti, sekä tieto siitä, missä tiedonhallintalain 28 d §:ssä tarkoitettu käyttöönottopäätös on saatavilla. Jos asiassa ei muun lain perusteella anneta hallintopäätöstä, tiedot on annettava asianosaiselle muulla tavoin viimeistään silloin, kun asia käsittely päättyy.

Tämän käyttöönottopäätöksen perusteella tehtävään automaattiseen ratkaisuun merkitään tieto siitä, että asia on ratkaistu hallintolain 53 e §:ssä tarkoitetulla tavalla automaattisesti. Päätöksessä on kerrottu osoite, josta tämä käyttöönottopäätös on saatavilla. Päätös on yleisessä tietoverkossa, Verohallinnon verkkosivuilla.   

2.3 Tiedonhallintalaissa säädetyt edellytykset

Tiedonhallintalain luvussa 6 a on säännöksiä, jotka edistävät hyvän hallinnon periaatteita. Säännökset koskevat muun muassa automatisoidun toimintaprosessin dokumentointia, laadunvarmistamista, laadunvalvontaa ja menettelyn käyttöönottoa. Luvussa on myös säännökset siitä, miten automaattisen päätöksenteon virkavastuu kohdentuu. Lisäksi säädetään siitä, miten ratkaisumenettelyssä käytettävien tietojen ajantasaisuus ja virheettömyys on varmistettava sekä velvollisuudesta tiedottaa automaattisesta ratkaisumenettelystä.

Verohallinto on tiedonhallintalain 28 a §:n edellyttämällä tavalla kirjannut pysyvässä muodossa, mitä vastuita tämän päätöksen mukaiseen automaattiseen ratkaisumenettelyyn liittyy ja mitä seikkoja menettelyn taustalla on. Käsittelysääntöjä laatiessaan Verohallinto on varmistanut, että automaattinen päätöksenteko on lainmukaista ja täyttää sekä aineellisen lainsäädännön että menettelyä koskevan lainsäädännön vaatimukset. Käsittelysääntöjen laatimisen ja dokumentoinnin yhteydessä on tehty selkoa siitä, miten automaattisessa ratkaisumenettelyssä varmistetaan syrjimättömyys. Käsittelysäännöistä käy ilmi myös, miten asia selvitetään riittävästi ja miten ratkaisu perustellaan tai miksi se voidaan jättää perustelematta. Myös esimerkiksi lapsen oikeuksia koskevat kysymykset on tässä yhteydessä arvioitu. Verohallinto on huomioinut käsittelysäännöissä lisäksi sen, että jos asian ratkaiseminen edellyttää tapauskohtaista harkintaa, asian käsittely täytyy siltä osin siirtää virkailijalle. Verohallinto on varmistanut, että vähintään viiden vuoden ajan asian ratkaisemisesta voidaan osoittaa, millä käsittelysäännöillä yksittäinen asia on ratkaistu automaattisesti ja missä vaiheissa virkailija on osallistunut asian käsittelyyn.

Käsittelysääntöjen dokumentoinnin jälkeen Verohallinto on tiedonhallintalain 28 b ja c §:n mukaisesti varmistanut sen, että toteutettu automaattinen ratkaisumenettely on dokumentaation mukainen ja sen laatua valvotaan suunnitelmallisesti. Verohallinto on myös varmistanut muun muassa kielenhuollon avulla, että hyvä kielenkäyttö toteutuu verovelvolliselle ja muulle asianosaiselle annettavissa asiakirjoissa myös silloin, kun asiakirjat laaditaan automaattisesti.

Verohallinto varmistaa myös testaamalla, että automaattinen ratkaisumenettely täyttää vaatimukset. Testauksesta ja laadunvalvonnasta on laadittu tarvittavat laadunvarmistuksen ja laadunvalvonnan suunnitelmat. Niissä kuvataan, miten automaattisen ratkaisumenettelyn laatua ja automaattisten ratkaisujen virheettömyyttä seurataan ja miten korjaaviin toimenpiteisiin ryhdytään, jos automaattisessa ratkaisumenettelyssä havaitaan virhe. Automaattisen ratkaisumenettelyn laadun varmistamisen sekä laadunvalvonnan ja virhetilanteiden käsittelyn vastuuhenkilöt on nimetty. 

Tämä käyttöönottopäätös julkaistaan tiedonhallintalain 28 e §:n edellyttämällä tavalla yleisessä tietoverkossa Verohallinnon verkkosivustolla. Kaikki käyttöönottopäätökset on koottu sivulle Automaattinen päätoksenteko. Samalla sivulla Verohallinto myös tiedottaa asioiden automaattisesta ratkaisemisesta toimialallaan, automaattisen ratkaisumenettelyn käytön perusteista ja muista asiakkaan oikeuksien kannalta keskeisistä tiedoista tiedonhallintalain 28 a §:n 2 momentissa tarkoitettuun dokumentaatioon ja käyttöönottopäätökseen perustuen.

2.4 Tietosuojalainsäädäntö

Luonnollisten henkilöiden asioihin kohdistuvan automaattisen päätöksenteon pitää täyttää myös yleisen tietosuoja-asetuksen (EU 2016/679) mukaiset edellytykset. 

Tietosuoja-asetus edellyttää kansallista lainsäädäntöä automatisoitujen yksittäispäätösten tekemisestä. Tämän lainsäädännön oikeusperusta on hallintolain luvussa 8 b ja tiedonhallintalain luvussa 6 a. Lainsäädännöllä on vahvistettu suojatoimet, joita automaattisessa päätöksenteossa noudatetaan. Automaattisen päätöksenteon tilanteet perustuvat lakiin sekä täyttävät yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukaiset edellytykset.

Oikeus vaatia ihmisen osallistumista tietojen käsittelyyn

Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan automaattisen päätöksen suojatoimiin kuuluu muun muassa se, että rekisteröidyllä (luonnollisella henkilöllä) on oikeus vaatia, että ihminen osallistuu tietojen käsittelyyn. Tämä suojatoimi on toteutettu hallintolain 53 f §:n mukaisella oikeussuojaedellytyksellä eli siten, että rekisteröity voi tehdä oikaisuvaatimuksen automaattisesti tehdystä ratkaisusta (ks. tarkemmin tämän ohjeen luku 2.2 Hallintolaissa säädetyt edellytykset).  

Rekisteröidyn informointi automaattisesta ratkaisumenettelystä

EU:n tietosuojasääntelyyn ja kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy säännöksiä, joiden mukaan rekisteröidylle pitää antaa tieto siitä, kun häntä koskeva päätös tehdään tai on mahdollista tehdä automaattisesti.  

Rekisterinpitäjän informointivelvollisuudesta ja siihen liittyvistä menettelyistä säädetään tietosuoja-asetuksen 12, 13 ja 14 artiklassa. Rekisterinpitäjän on suoraan tietosuoja-asetuksen perusteella informoitava rekisteröityä automaattisesta päätöksenteosta. Tietosuoja-asetuksen informointisääntelyn tarkoituksena on, että rekisteröity saa kattavan ja selkeän kuvan henkilötietojen käsittelyn kokonaisuudesta. Tähän sisältyy velvollisuus informoida rekisteröityä etukäteen asioinnin alkuvaiheessa siitä, että päätös asiassa on mahdollista tehdä automaattisesti.

Jos hallintopäätöksessä on käytetty automaattista päätöksentekoa, päätöksestä on hallintolain 53 g §:n mukaan käytävä ilmi se, että asia on ratkaistu automaattisesti, sekä tieto siitä, missä tiedonhallintalain 28 d §:ssä tarkoitettu käyttöönottopäätös on saatavilla. Säännös on yksi tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuista suojatoimista. Jotta asianosaisen oikeusturva toteutuu asian automaattisessa ratkaisemisessa, häntä informoidaan siitä, että kyseinen päätös on tehty automaattisesti. Informointivelvollisuuden toteutumista on käsitelty myös edellä luvussa 2.2 Hallintolaissa säädetyt edellytykset.   

Verohallinto on ottanut automaattisissa ratkaisumenettelyissä huomioon yleisen tietosuoja-asetuksen ja hallintolain vaatimukset. Luonnollinen henkilö saa Verohallinnolta asianmukaisen informaation siitä, että hänen asiansa voidaan käsitellä automaattisessa ratkaisumenettelyssä. Lisäksi Verohallinto kertoo, että ihminen käsittelee asian silloin, jos rekisteröity hakee oikaisuvaatimuksella muutosta asiaan, joka on ratkaistu automaattisesti.

Muut suojatoimet

Hallintolaissa ja verotusmenettelylaeissa säädetään verotuksessa noudatettavista menettelysäännöksistä, kuten asian selvittämisestä, asianosaisen kuulemisesta, päätöksen sisällöstä ja perustelemisesta, virheen korjaamisesta, muutoksenhakuosoituksesta, tiedoksiannosta ja oikaisuvaatimuksesta. Näitä säännöksiä sovelletaan myös silloin, kun asiassa tehdään automaattinen päätös.  Menettelysäännökset, kuten oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös sekä muutoksenhakua ja virkavastuuta koskeva sääntely, ovat myös automaattiseen ratkaisemiseen liittyviä suojatoimia.

Verohallinto on rekisterinpitäjänä toteuttanut myös muut yleisen tietosuoja-asetuksen mukaiset velvoitteet käsitellessään henkilötietoja.  

Lapsen asema

Verotuksessa automaattista päätöksentekomenettelyä ei kohdisteta erityisesti lapsiin, vaan päätökset kohdistuvat henkilöihin samalla tavoin riippumatta siitä, onko kysymys täysivaltaisesta vai vajaavaltaisesta henkilöstä. Verotus perustuu aina lakiin, ja verotuksessa ja päätöksenteossa on noudatettava yhdenvertaisuuden periaatetta. Verotuksessa ei ole merkitystä sillä, onko päätöksenteon kohteena täysivaltainen henkilö vai lapsi.

3 Luettelo käyttöönottopäätöksen perusteena olevista asiakirjoista

Luettelo käyttöönottopäätöksen perusteena olevista asiakirjoista

• 28 a §: Käsittelysääntöjä koskeva dokumentaatio Käsittelysääntöjen ylätason kuvaus – Varainsiirtoveron palautuspäätösten osittainen automaatio
• 28 b ja c §: Laadunvarmistuksen ja laadunvalvonnan kuvaus
• Tietoturvakuvaus

4 Säilytysaika

Jos automaattinen ratkaisumenettely poistetaan käytöstä, Verohallinto säilyttää tämän käyttöönottopäätöksen sen jälkeenkin vähintään viiden vuoden ajan. Määräaika alkaa poistamista seuraavan vuoden alusta (tiedonhallintalaki 28 d § 3 mom.).

5 Muutoksenhaku

Tähän käyttöönottopäätökseen ei saa hakea muutosta (laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 § 2 mom).

 

Päätöksentekijä: tuoteryhmäjohtaja Johanna Korhonen

Verohallinnon yhteystieto, josta saa lisätietoa automaattisen ratkaisumenettelyn käytöstä:

Suomenkielinen yhteystieto 029 497 022

Ruotsinkielinen yhteystieto 029 497 003

Kotikunta Ahvenanmaan kunnassa 029 497 094