Veronsaajien oikeudenvalvonta Verohallinnossa

Veronsaajien oikeudenvalvonta on 1.5.2008 alkaen Verohallinnon tehtävä periaatteessa vastaavalla tavalla kuin esimerkiksi verotuksen toimittaminen, verovalvonta tai verojen ja maksujen kanto ja perintä.

Tehtävän erityisestä luonteesta kuitenkin johtuu, että veronsaajien oikeudenvalvontaa suorittaa muusta Verohallinnosta riippumaton Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Yksikön päällikkönä toimii veroyliasiamies. Oikeudenvalvontatehtävää hoitavat yksikön virkamiehinä toimivat johtavat veroasiamiehet ja veroasiamiehet.

Tässä ohjeessa käsitellään Verohallinnon eri yksiköiden, mukaan luettuna verotuksen oikaisulautakuntien, ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön yhteistyötä sekä oikeudenvalvontatehtävään liittyviä menettelytapoja siltä osin kuin kysymys on esimerkiksi verotoimiston ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön välisestä asiakirjahallinnosta.

Tässä ohjeessa ei käsitellä veronsaajien oikeudenvalvonnan asiasisältöä enemmälti kuin on tarpeen mainittujen menettelytapojen yhtenäistämiseksi. Hallituksen esityksessä HE 148/2007 on seikkaperäisesti selvitetty veronsaajien oikeudenvalvonnan uudistuksen tavoitteet ja asiasisältö.

Vuoden 2009 alusta tulevat voimaan valitusmenettelyyn liittyvät säännösmuutokset. Näiden muutosten vaikutus menettelytapoihin ohjeistetaan myöhemmin erikseen.

Pääjohtaja Mirjami Laitinen

Veroyliasiamies Timo Räbinä

1 Veronsaajien oikeudenvalvonnan tavat

Verohallinnosta annetun lain (VHL) 2 §:n mukaan veronsaajien oikeudenvalvonta on Verohallinnon tehtävä. Veronsaajia ovat valtio, kunnat, seurakunnat, Kansaneläkelaitos, metsänhoitoyhdistykset ja metsäkeskukset.

Veronsaajien oikeudenvalvontaa hoidetaan 1.5.2008 alkaen kolmella vaihtoehtoisella tavalla:

1. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön (VOVA) suorittama oikeudenvalvonta,
2. asianomaisen kunnan, seurakunnan ja Kansaneläkelaitoksen itsensä suorittama oikeudenvalvonta, ja
3. VHL 17 §:ssä tarkoitettujen veroasiamiesten suorittama oikeudenvalvonta.

Pääsääntöinen toimija veronsaajien oikeudenvalvonnassa on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Kohdissa 2 ja 3 kolme tarkoitetut oikeudenvalvonnan tavat on tarkoitettu poikkeuksellisiksi. Veronsaajat voivat lisäksi aina tehdä aloitteita yksikölle tai muutoin ottaa yhteyttä yksikköön tilanteessa, jossa he katsovat olevan tarvetta ryhtyä oikeudenvalvontaan liittyviin toimiin verotuksessa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksiköstä ja sen tehtävistä säädetään VHL 14-16 §:ssä sekä eri verolaeissa. Yksikön tehtävänä on valvoa valtion, kunnan, seurakunnan, Kansaneläkelaitoksen, metsänhoitoyhdistyksen ja metsäkeskuksen oikeutta verotuksessa ja verotusta koskevassa muutoksenhaussa. Yksikkö käyttää veronsaajien puhevaltaa verotusta koskevassa asiassa asianosaisena muun muassa hakemalla muutosta verotus- ja lainkäyttöviranomaisten ratkaisuihin ja antamalla vastineita vero- ja maksuvelvollisten valituksiin. Yksikkö on oikeudenvalvontatehtävässään riippumaton muusta Verohallinnosta.

Kunnalla, seurakunnalla ja Kansaneläkelaitoksella säilyy edelleen se itsenäinen muutoksenhakuoikeus, joka niillä aikaisemmankin sääntelyn mukaan on ollut nimenomaan veronsaajana, esimerkiksi kuntana. Muutoksenhakumenettely säilyy tältä osin nykyisenkaltaisena.

Veronsaajan muutoksenhakuoikeutta käyttävät lisäksi VHL 17 §:ssä säädetyllä tavalla tehtävään erikseen nimetyt veroasiamiehet Veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä. Näillä veroasiamiehillä on normaalin veroasiamiesasemansa lisäksi erityinen, yksiköstä riippumaton asema. Nimetyt veroasiamiehet voivat käyttää kunnan, seurakunnan ja Kansaneläkelaitoksen muutoksenhakuoikeutta. Kysymys on tällöin kuitenkin aina kunnan, seurakunnan tai Kansaneläkelaitoksen, ei Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön eikä veroasiamiehen muutoksenhausta. Lisäksi nimetyt veroasiamiehet avustavat muutoinkin veronsaajaa oikeudenvalvontatehtävässä. Suomen Kuntaliitto nimeää nämä veroasiamiehet yksikön esityksestä.

2 Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ja sen organisaatio

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä on veroyliasiamies, kehittämispäällikkö, neljä johtavaa veroasiamiestä sekä noin 50 veroasiamiestä. Veroasiamiehet ovat sijoittautuneet eri henkilö- ja yritysverotoimistoihin.

Yksikön toimialue käsittää koko maan. Tästä seuraa, että myös kaikkien veroasiamiesten toimialueena on lähtökohtaisesti koko maa, ja tehtäväkenttä käsittää kaikki verolajit. Veroasiamiehillä ei siis ole enää kuntakohtaisia määräyksiä.

Yksikön työjärjestyksessä määrätään veroasiamiesten ensisijaisesta tehtäväjaosta verolajeittain ja alueellisesti. Työjärjestyksessä vahvistettu ensisijainen tehtäväjako ei kuitenkaan sinänsä rajoita veroasiamiesten toimivaltaa: veroasiamies voi käyttää yksikön puhevaltaa myös muissa kuin hänen ensisijaisiksi tehtävikseen määrätyissä asioissa. Käytännössä ensisijaista tehtäväjakoa noudatetaan, ellei erityisestä syystä muuta johdu, ja yksikkö järjestää toimintonsa tuon tehtäväjaon mukaisesti.

Apajassa [Verotus > Veronsaajien oikeudenvalvonta > Yksikön tehtäväkohtaisia yhteystietoja] ylläpidetään ajantasaista verotoimistokohtaista luetteloa toimivaltaisista veroasiamiehistä. Luettelossa mainitut veroasiamiehet hoitavat veronsaajien oikeudenvalvontatehtävät kysymyksessä olevan verotoimiston tehtäväalueella.

Yksikkö toimii jakautuneena kolmeen valtakunnalliseen toimintaryhmään: henkilöverotus- ja ennakkoperintäryhmä, yritys- ja yhteisöverotusryhmä sekä arvonlisäverotusryhmä.

Henkilöverotus- ja ennakkoperintäryhmässä käsitellään ne oikeudenvalvontatehtävät, jotka koskevat:

1. luonnollisten henkilöiden henkilökohtaisen tulon tuloverotusta,
2. perintö- ja lahjaverotusta,
3. kiinteistöverotusta,
4. varainsiirtoverotusta,
5. suorituksen maksajan ennakon- ja lähdeveron pidätysvelvollisuutta, ja
6. velvollisuutta maksaa työnantajan sosiaaliturvamaksua.

Ryhmän asiantuntijajohdosta vastaa johtava veroasiamies.

Yritys- ja yhteisöverotusryhmässä käsitellään oikeudenvalvontatehtävät, jotka koskevat:

1. arvonlisäverovelvollisten metsätaloudenharjoittajien,
2. maataloudenharjoittajien,
3. liikkeen- ja ammatinharjoittajien,
4. henkilöyhtiöiden,
5. osakeyhtiöiden, sekä
6. muiden yhteisöjen

henkilökohtaisen, maa- ja metsätalouden sekä elinkeinotoiminnan tulon tuloverotusta sekä tulon perusteella suoritettavaa ennakkoperintää.

Ryhmässä on kaksi asiantuntijajohdosta vastaavaa johtavaa veroasiamiestä, toinen yhteisöverotusta ja toinen muuta yritysverotusta (maatilatalouden- ja elinkeinonharjoittajat sekä henkilöyhtiöt) varten.

Arvonlisäverotusryhmässä käsitellään ne oikeudenvalvontatehtävät, jotka koskevat:

1. arvonlisäverotusta, ja
2. muuta kuin henkilöverotus- ja ennakkoperintäryhmän tai yritys- ja yhteisöverotusryhmän tehtäviin kuuluvaa verotukseen liittyvää oikeudenvalvontatehtävää.

Ryhmän asiantuntijajohdosta vastaa johtava veroasiamies.

Johtava veroasiamies muodostaa yksikön kannan tulkinnanvaraisissa aineellisissa kysymyksissä sekä käyttää yksikön puhevaltaa keskusverolautakunnassa käsitellyissä asioissa ja kaikissa asioissa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Johtava veroasiamies voi tehtäväalueellaan antaa tehtävien jakoon liittyviä määräyksiä tai ottaa asian itselleen ratkaistavaksi silloin, kun asia on laajakantoinen tai periaatteellisesti merkittävä ja oikeudenvalvonnan yhtenäisyys sitä edellyttää.

Yksikön suorittaman oikeudenvalvonnan tukena toimii yhteistyöryhmä, joka käsittelee veronsaajien oikeudenvalvonnan kehittämissuuntia ja toimintalinjoja sekä eri veronsaajien ja yksikön välistä yhteistyötä oikeudenvalvontatehtävässä. Yhteistyöryhmässä on puheenjohtaja ja enintään kuusi muuta jäsentä, jotka valtiovarainministeriö määrää ja joista kahden tulee olla Suomen Kuntaliiton nimeämiä. Yhteistyöryhmän toimikausi on neljä vuotta. Yhteistyöryhmän jäsenet edustavat eri veronsaajia.

Liitteessä on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön organisaatiokaavio (1.5.2008).

3 Yksikön kuuleminen

3.1 Yksikön kuuleminen Verohallinnon ohjeita laadittaessa

Veronsaajien oikeudenvalvonnan uudelleenjärjestelyn yhteydessä otetaan käyttöön menettely, jossa Verohallinnon verotusta ohjaavat keskusyksiköt, kuten Verohallitus ja sen toimintayksiköt sekä Veronkantokeskus, voivat harkintansa mukaan kuulla esimerkiksi yhtenäistämisohjeita antaessaan Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä vastaavalla tavalla kuin lausuntoja pyydetään eri veronmaksajia edustavilta sidosryhmiltä tai Verohallinnon ulkopuolisilta verotuksen asiantuntijoilta. Näin menetellen myös veronsaajien näkökohdat tulevat jo ohjeiden laadintavaiheessa nykyistä paremmin esille. Jos yksikkö katsoo lausunnossaan, että ohjeen mukainen kannanotto vastaa myös veronsaajien käsitystä asiassa, yksikkö ei tule hakemaan muutosta ohjeen mukaisesti annetusta ennakkokannanotosta tai toimitetusta verotuksesta, ellei muuttunut lainsäädäntö, verotus- tai tuomioistuinkäytännön epäyhtenäisyys tai muu erityinen syy anna siihen aihetta.

Koska kysymys on normaalista ohjeiden valmisteluun liittyvästä menettelystä, ei tästä kuulemismenettelystä ole laissa erityisiä säännöksiä. Siten esimerkiksi verotuskeskus, verotarkastusyksikkö tai Veronkantokeskus voivat harkintansa mukaan kuulla yksikköä aineellisia tai menettelyllisiä ohjeita valmisteltaessa. Lausuntopyyntö toimitetaan veroyliasiamiehelle.

3.2 Yksikön kuuleminen ennen asian ratkaisemista

3.2.1 Kuulemista koskevan VHL 15 §:n sisältö

VHL 15 §:ssä säädetään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön kuulemisesta ennen asian ratkaisemista. Säännöksen mukaan verotusta tai ennakkotietoa tai -ratkaisua taikka oikaisuvaatimusta käsittelevä Verohallinnon yksikkö, keskusverolautakunta tai verotuksen oikaisulautakunta voi ennen asian ratkaisemista varata yksikölle tilaisuuden tulla kuulluksi. Säännös sijoitettiin VHL:iin, jotta se soveltuisi kaikkiin niihin verotuksen osa-alueisiin, joissa Verohallinto on toimivana viranomaisena.

Kuulemisella ennen asian ratkaisemista tarkoitetaan tässä yhteydessä kuulemista yksittäisessä käsillä olevassa asiassa. Säännös soveltuu ennen muuta kirjalliseen kuulemismenettelyyn, mutta asiallisesti se mahdollistaa ja koskee myös vapaamuotoisempaa suullista kuulemista. Säännös ei sinänsä koske päätösten tiedoksiantomenettelyä.

Säännös määrittää osaltaan veronsaajan puhevaltaa käyttävän yksikön asemaa kaksiasianosaissuhteen toisena osapuolena. Kuuleminen on mahdollista kaikissa verotuksen vaiheissa alkaen vero- tai maksuvelvolliseksi rekisteröinnistä ja päätyen niihin verotukseksi katsottaviin päätöksiin, jotka tehdään veroa kannettaessa tai perittäessä. Yksikön kuuleminen voi siten liittyä verotuksen toimittamiseen, verovalvontaan, muutosverotukseen, ennakkotietojen tai -ratkaisujen antamiseen tai ensiasteen muutoksenhakuun oikaisuvaatimusmenettelyssä. Kuulemisesta valitusvaiheessa säädetään muun muassa verotusmenettelystä annetun lain 69 §:ssä ja hallintolainkäyttölain 34 §:ssä.

VHL 15 §:n säännös on luonteeltaan muuta sääntelyä täydentävä. Veroasiamiehen kuulemisesta ja päätöksen tiedoksiannosta säädetään muun muassa VML 26d §:ssä ja arvonlisäverolain 193b §:ssä. Näiden säännösten mukaan veroasiamiestä kuullaan ja päätös annetaan hänelle tiedoksi siten, että veroasiamiehelle varataan tilaisuus tutustua verotusasiakirjoihin, jollei muualla verolainsäädännössä toisin säädetä. Sinänsä sääntely on mahdollistanut veroasiamiehen nimenomaisen kirjallisenkin kuulemisen esimerkiksi ennen verotus- tai muutosverotuspäätöksen tekemistä tai verotuksen oikaisulautakuntavaiheessa. Nämä säännökset ovat edelleen voimassa kuitenkin niin muutettuina, että veroasiamiehen asemesta säännöksissä mainitaan Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö.

VHL 15 §:n säännös on kuulemiseen oikeuttava, ei velvoittava. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan säännös mahdollistaa kokonaisuudessaan varsin joustavan ja asian laadun ja laajuuden mukaan määräytyvän veronsaajien kuulemismenettelyn. Asianomainen Verohallinnon yksikkö, keskusverolautakunta tai verotuksen oikaisulautakunta harkitsee kuulemisen tarpeellisuuden ja harkinnassaan sen tulee ottaa huomioon myös oikeudenvalvonnan tarkoitusta ja sisältöä koskevat VHL:n säännökset, kuten VHL 14.2 §:n. Kuulemisen kohteena olevan asian tulee siten olla oikeudellisesti tulkinnanvarainen tai verotuksellisen intressin huomattava. Yksikkö voi periaatteessa olla antamatta asiassa lausuntoa silloin, jos asia ei ole oikeudellisesti tulkinnanvarainen tai sen taloudellinen merkitys on vähäinen, eikä veronsaajien oikeudenvalvonta muutoinkaan lausunnon antamista edellytä.

Kuuleminen mahdollistaa sen, että veronsaajien näkökannat tulevat verotuksen toimittajan tai lautakunnan tietoon nykyistä aikaisemmassa vaiheessa ja virallisemmassa muodossa. Tämä osaltaan mahdollistaa monipuolisemman harkinnan ja siten lisää verotuspäätöksen laatua. Verotuksen toimittaja tai lautakunta luonnollisesti tekee asiassa itsenäisen ratkaisun ottaen huomioon kaikki asiassa esille tulleet näkökohdat. Kuuleminen voi toimia myös impulssina Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköön nähden asiasta, josta ehkä on syytä hakea muutosta.

Silloin, kun kysymys on vero- tai maksuvelvollisen tekemästä oikaisuvaatimuksesta, kuten oikaisuvaatimuksesta verovirastolle tai verotuksen oikaisulautakunnalle, yksikköä ei lähtökohtaisesti kuulla ennen asian ratkaisemista. Kuuleminen on tapauskohtaista ja asianomainen Verohallinnon yksikkö tai oikaisulautakunta harkitsee, onko asiassa syytä kuulla yksikköä. Päätöksen siitä, kuullaanko yksikköä, tekee oikaisuvaatimusta käsittelevä virkamies, kuten asian valmistelija, esittelijä tai lautakunnan puheenjohtaja, taikka lautakunta itse. Yksikön näin antama vastine annetaan aina tiedoksi vero- tai maksuvelvolliselle. Asiaa käsittelevä virkamies tai lautakunta harkitsee sen, onko vero- tai maksuvelvollisen mahdollisesti antaman vastaselityksen johdosta tarpeen vielä kuulla yksikköä.

Jos oikaisuvaatimuksen tekijänä on yksikkö, vero- tai maksuvelvollista luonnollisesti kuullaan aina vaatimuksen johdosta, ja yksikölle varataan aina tilaisuus antaa vastaselitys vero- tai maksuvelvollisen mahdollisen vastineen johdosta.

3.2.2 Kirjallinen kuuleminen

Jos yksikköä kuullaan VHL 15 §:n nojalla kirjallisesti, yksikkö antaa asiassa kirjallisen lausunnon. Tästä lausunnosta on yleensä aina tarpeen varata vero- tai maksuvelvolliselle tilaisuus esittää oma näkemyksensä.

Käytännössä yksikön kuuleminen verotuksen toimittamisen yhteydessä kirjallisesti VHL 15 §:n nojalla on poikkeuksellinen toimi. Kuuleminen toimitetaan vain erityisistä syistä. Resurssien rajallisuus ja aikataulujen kireys eivät salli laajamittaista veronsaajien kirjallista kuulemista ennen ratkaisujen tekoa. Sen sijaan lautakunnat saattavat kuulla yksikköä useamminkin.

Kirjallinen kuuleminen ennen verotus- tai oikaisupäätöksen tekoa voisi olla perusteltua erityisesti tilanteissa, joissa esillä olevassa taloudellisesti hyvin merkittävässä tai oikeudellisesti hyvin tulkinnanvaraisessa tapauksessa asia tultaisiin ilmeisesti ratkaisemaan verovelvollisen eduksi.

Vastineen tai muun lausunnon antamiselle on varattava kohtuullinen, enintään kahden viikon määräaika. Määräaika voi vaihdella asiatyypin mukaan ja se on myös suhteutettava verotuksen aikatauluihin.

Jos yksikköä on kirjallisesti kuultu ennen asian ratkaisemista, yksikölle on aina annettava tiedoksi asiassa tehty verotusratkaisu.

3.2.3 Suullinen kuuleminen

Ennen käsillä olevan konkreettisen asian ratkaisemista verovirastot voivat kuulla Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköä myös suullisesti. Lautakunnat voivat kuulla veroasiamiestä vain kirjallisesti, ellei kysymys ole suullisesta kuulemisesta lautakunnan kokouksessa (hallintolain 37 §). Suullinen kuuleminen sisältää käytännössä samalla myös asian tiedoksiantamisen.

Asianomaisen Verohallinnon yksikön asiaa käsittelevä virkamies harkitsee kuulemisen tarpeellisuuden. Suullinen menettely on vapaamuotoinen ja menettelytavat riippuvat asian laadusta ja laajuudesta.

Asiakirjoihin, kuten sähköiseen muistioon, tehdään merkintä siitä, että yksikön asianomaista veroasiamiestä on kuultu suullisesti ennen asian ratkaisemista ja että asia on siten annettu hänen tiedokseen. Jos veroasiamiehen kannanotto johtopäätöksiltään, perusteiltaan tai määrältään poikkeaa olennaisesti verovelvollisen tai veroviraston kannasta asiassa, veroasiamiehen kannanoton sisältö merkitään lyhyesti asiakirjoihin.

4 Päätösten tiedoksianto yksikölle

4.1 Yleistä päätösten tiedoksiantamisesta

Päätösten tiedoksiantamisesta Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle säädetään muun muassa VML 26d §:ssä. Säännöksen mukaan tiedoksianto tapahtuu siten, että yksikölle varataan tilaisuus tutustua verotusasiakirjoihin.

Tiedoksiantomenettely toteutetaan siten, että yksikölle varataan tilaisuus tutustua sen VHL 14.2 §:ssä säädetyn tehtäväkuvan kannalta keskeisiin asiakirjoihin. Jäljempänä tässä luvussa on lueteltu ne tilanteet, joissa verovirastot antavat tekemänsä tai verotuksen oikaisulautakunnan tekemät päätökset ja niihin liittyvät asiakirjat yksikölle tiedoksi erityistä menettelyä käyttäen.

Jatkossa verovirastojen ei ole tarpeen muilla kuin jäljempänä kuvatuilla tavoilla järjestää päätösten massaluonteista tiedoksiantomenettelyä. Aikaisemmin on saatettu menetellä esimerkiksi siten, että veroviraston hyväksymien tai oikaisulautakunnassa käsiteltyjen tapausten osalta veroasiamiehille on annettu mahdollisuus tutustua asiakirjoihin tietyn aikaa. Tämän kaltaisista järjestelyistä voidaan luopua.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö voi sinänsä tutustua kaikkiin verotusasiakirjoihin ja verotuksen tietojärjestelmissä oleviin tietoihin sekä pyytää verovirastoa toimittamaan yksikön määrittelemät tiedot ja asiakirjat. Tältä osin yksikkö toimii sisäisesti yhtenäisten toimintalinjojen mukaisesti.

4.2 Päätökset, jotka aina annetaan yksikölle tiedoksi

4.2.1 Ennakkoratkaisut ja ohjaukset

Kaikki verovirastojen antamat ennakkoratkaisut ja ohjaukset annetaan tiedoksi yksikön asianomaiselle veroasiamiehelle heti päätöksen antamisen jälkeen. Yksikön muutoksenhakuaika (30pv) ennakkoratkaisuista alkaa päätöksen tekemisestä.

Keskusverolautakunnan ratkaisuista yksikkö voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Keskusverolautakunnan antamat ratkaisut annetaan tiedoksi yksikön asianomaiselle johtavalle veroasiamiehelle.

Ennakkoratkaisun tai ohjauksen ohessa veroasiamiehelle toimitetaan myös asian valmistelun yhteydessä kertynyt asiakirja-aineisto. Veroasiamies palauttaa asiakirjat viipymättä käsiteltyään asian.

4.2.2 Poikkeuslupia koskevat päätökset

Tuloverolain 122 §:ssä tarkoitetut tappioiden vähentämistä ja yhtiöveron hyvityksestä annetun lain 5 a §:ssä tarkoitetut käyttämättömien yhtiöveronhyvitysten ja veroylijäämien käyttämistä koskevat poikkeuslupapäätökset annetaan yksikön asianomaiselle veroasiamiehelle tiedoksi heti päätöksenteon jälkeen. Yksikön muutoksenhakuaika (30pv) alkaa päätöksen tekemisestä.

Päätöksen ohessa veroasiamiehelle toimitetaan myös poikkeuslupapäätöksen valmistelun yhteydessä kertynyt asiakirja-aineisto. Veroasiamies palauttaa asiakirjat viipymättä käsiteltyään asian.

4.2.3 Päätökset oikeudellisesti tulkinnanvaraisissa tai epäselvissä asioissa

Verovirastot ja muut Verohallinnon yksiköt antavat Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi tekemänsä tai verotuksen oikaisulautakunnan tekemät päätökset sellaisissa oikeudellisesti tulkinnanvaraisissa tai oikeudellisesti epäselvissä asioissa, joissa asia on ratkaistu veronsaajan vahingoksi.

Oikeudellisesti tulkinnanvaraista tai oikeudellisesti epäselvää asiaa ei voida yksiselitteisesti määritellä.

Asiaa voidaan pitää tulkinnanvaraisena tai epäselvänä esimerkiksi, jos sen käsittelyn yhteydessä

• tulkitaan uutta lainsäädäntöä;
• tulkitaan verotusmenettelyä tai oikaisumenettelyä koskevia säännöksiä;
• todetaan lainsäädäntö joltain osin puutteelliseksi tai aukolliseksi;
• todetaan verotus- tai oikeuskäytännössä epäyhtenäisyyttä eli että Verohallinnon eri yksiköillä on erilaisia käytäntöjä tai hallintotuomioistuimilla erilaisia kantoja;
• todetaan, että oikeuskirjallisuudessa on esitetty erilaisia kannanottoja asiaan;
• havaitaan uusi taloudellinen ilmiö, josta ei ole lainsäädäntöä; tai
• havaitaan muu uusi ilmiö, jolla on merkitystä verotuksessa.

Päätökset, joissa on kysymys yllä mainitulla tavalla oikeudellisesti tulkinnanvaraisesta tai epäselvästä asiasta, on annettava tiedoksi riippumatta tapauksen fiskaalisesta merkityksestä. Usein näissä tapauksissa on tosin samalla kuitenkin kysymys myös merkittävästä taloudellisesta intressistä.

Tyypillisiä tiedoksiannettavia tapauksia ovat esimerkiksi

• päätökset, jotka Verohallinnon asianomaisen yksikön työjärjestyksen tai vakiintuneen työnjaon mukaan tekee yksikön asiantuntija tai esimies;
• päätökset, joissa on sovellettu luottamuksensuojasäännöstä;
• muutosverotuspäätökset, joissa verotarkastuskertomuksessa esitetystä on poikettu muun syyn kuin tarkastuskertomuksessa olleen ilmeisen lasku- tai muun vastaavan virheen vuoksi; ja
• päätökset, joista oikaisulautakunnassa on äänestetty tai joissa lautakunta on poikennut päätösesityksestä muun syyn kuin päätösesityksessä olleen ilmeisen lasku- tai muun vastaavan virheen tai saadun lisäselvityksen vuoksi.

Jos yksikköä on kuultu VHL15 §:ssä säädetyllä tavalla kirjallisesti ennen verotusta koskevan asian ratkaisemista, on yksikölle annettava aina tiedoksi asiassa tehty verotusratkaisu. Vastaava suullinen kuuleminen on jo käytännössä pitänyt sisällään asian tiedoksiannon.

Päätökset annetaan tiedoksi toimittamalla asiakirjat tai ilmoittamalla asiasta muutoin yksikön asianomaiselle veroasiamiehelle mahdollisimman pian päätöksenteon jälkeen. Tiedoksianto voidaan toteuttaa myös käyttäen Apajassa olevaa sähköistä tiedoksiantolomaketta Verotus > Veronsaajien oikeudenvalvonta > Päätöksen tiedoksianto oikeudenvalvontayksikölle -lomake. Lomake on tarkoitettu lähinnä verovirastojen ja Verohallinnon muiden yksiköiden asiantuntijavirkamiesten käyttöön. Yksikkö saa tiedon asiasta sähköiseen postilaatikkoon ja yksikkö antaa lähettäjälle aina palautteen siitä, mihin toimiin asian johdosta on ryhdytty.

4.2.4 Päätökset veronsaajan kannalta taloudellisesti poikkeuksellisen merkittävissä asioissa

Verovirastot ja muut Verohallinnon yksiköt antavat Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi tekemänsä tai verotuksen oikaisulautakunnan tekemät päätökset sellaisissa veronsaajan kannalta taloudellisesti poikkeuksellisen merkittävissä asioissa, joissa asia on ratkaistu veronsaajan vahingoksi. Tässä tarkoitetaan tilanteita, joissa asia ei ole miltään osin oikeudellisesti tulkinnanvarainen eikä epäselvä, vaan veroa palautetaan tai verottamatta tai maksuunpanematta jätetään veronsaajan näkökulmasta huomattava määrä. Tällaisia voivat olla esimerkiksi vero- tai maksuvelvollisen tekemän hakemuksen johdosta tehdyt palautuspäätökset, kuten arvonlisäveron ennakkopalautuspäätökset, tai ennakkoveron alentamista koskevat päätökset.

Taloudellisesti poikkeuksellisen merkittävää asiaa ei voida yksiselitteisesti määritellä. Jos asialla ei ole vaikutusta muiden kuin kysymyksessä olevan vero- tai maksuvelvollisen verotukseen, lähtökohtana voidaan pitää sitä, että asia annetaan yksikölle tiedoksi vain, jos taloudellinen intressi on tässä yksittäistapauksessa veronsaajan kannalta poikkeuksellisen merkittävä. Raja-arvona voidaan pitää noin yhtä miljoonaa euroa verotettavan tulon määrässä. Hakemuksen perusteella palautettavissa arvonlisä- tai muissa veroissa raja-arvona voidaan pitää noin 300 000 euroa. Verovirastossa voidaan raja-arvoa korottaa veroasiamiehen kanssa sovittavalla tavalla esimerkiksi säännöllisesti palautuksia saavien vero- tai maksuvelvollisten kohdalla.

Edellä tarkoitetuissa tilanteissa on kysymys siitä, että veronsaajan kannalta taloudellisesti hyvin merkittävää asiaa koskeva ratkaisu tutkitaan vielä kertaalleen veronsaajan näkökulmasta.

Päätökset annetaan tiedoksi toimittamalla asiakirjat tai ilmoittamalla asiasta muutoin yksikön asianomaiselle veroasiamiehelle mahdollisimman pian päätöksenteon jälkeen. Tiedoksianto voidaan toteuttaa myös käyttäen Apajassa olevaa sähköistä tiedoksiantolomaketta Verotus > Veronsaajien oikeudenvalvonta > Päätöksen tiedoksianto oikeudenvalvontayksikölle -lomake. Lomake on tarkoitettu lähinnä verovirastojen ja Verohallinnon muiden yksiköiden asiantuntijavirkamiesten käyttöön. Yksikkö saa tiedon asiasta sähköiseen postilaatikkoon ja yksikkö antaa lähettäjälle aina palautteen siitä, mihin toimiin asian johdosta on ryhdytty.

4.2.5 Päätökset, joissa verotuksen yhtenäisyys tai johdonmukaisuus saattaa edellyttää veronsaajan muutoksenhakua

Verovirastot ja muut Verohallinnon yksiköt antavat Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle tiedoksi sellaiset havaitsemansa päätökset, joissa saman verovelvollisen eri verovuosien verotus on toimitettu epäjohdonmukaisesti, tai eri verovelvollisten verotus on samanlaisessa asiassa toimitettu epäyhdenmukaisesti. Tapaukset annetaan tiedoksi vain, jos verovirasto ei itse oikaise toimitettua verotusta.

Kysymys voisi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa verovelvollisen verotuksessa tietty tulo on katsottu verovapaaksi tai meno on hyväksytty vähennyskelpoiseksi, vaikka näin ei ole menetelty edeltävinä verovuosina. Vastaavasti kysymys voi olla tilanteesta, jossa tulo on jätetty verottamatta tai meno on hyväksytty vähennykseksi epäyhdenmukaisesti eri verovelvollisten verotuksessa. Näissä tilanteissa verotuksen johdonmukaisuus tai yhdenmukaisuus saattaa edellyttää sitä, että yksikkö hakee muutosta verotukseen, vaikka asia ei olisikaan oikeudellisesti tulkinnanvarainen tai taloudellisesti merkittävä.

Päätökset annetaan tiedoksi toimittamalla asiakirjat tai ilmoittamalla asiasta muutoin yksikön asianomaiselle veroasiamiehelle mahdollisimman pian päätöksenteon jälkeen. Tiedoksianto voidaan toteuttaa myös käyttäen Apajassa olevaa sähköistä tiedoksiantolomaketta Verotus > Veronsaajien oikeudenvalvonta > Päätöksen tiedoksianto oikeudenvalvontayksikölle -lomake. Lomake on tarkoitettu lähinnä verovirastojen ja Verohallinnon muiden yksiköiden asiantuntijavirkamiesten käyttöön. Yksikkö saa tiedon asiasta sähköiseen postilaatikkoon ja yksikkö antaa lähettäjälle aina palautteen siitä, mihin toimiin asian johdosta on ryhdytty.

4.3 Ennakkotietomenettely

Ennakkotietoa koskeva asia annetaan yksikön asianomaiselle veroasiamiehelle tiedoksi ilmoitusta tai varaumaa varten sen jälkeen, kun päätös on tehty. Varauma on aina perusteltava.

Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä tai kysymys on taloudellisesti merkittävästä asiasta, yksikön asianomaista veroasiamiestä voidaan lisäksi kuulla ennakkotiedon valmisteluvaiheessa toimittamalla ennakkotiedon päätösluonnos hänelle tai kuulemalla häntä VHL:n 15 §:n tarkoittamalla tavalla ennen asian ratkaisemista joko suullisesti tai kirjallisesti.

Ennakkotietomenettelyä koskevan hallituksen esityksen (HE 46/1996) perusteluissa todetaan, että ennakkotiedolla, johon liittyy veroasiamiehen valitusvarauma, ei ole suurtakaan merkitystä verovelvolliselle. Lisäksi esityksen perusteluissa todetaan, että estettä ei ole sille, että päätöksen tekevä viranomainen ennen ennakkotiedon antamista keskustelee asiasta samanaikaisesti ennakkotiedon hakijan tai hänen asiamiehensä ja veroasiamiehen kanssa.

Etukäteinen päätösluonnoksen toimittaminen veroasiamiehelle saattaa siten olla myös verovelvollisen etujen mukaista. Näin on erityisesti tilanteessa, jossa kysymys on tosiasioiden selvittämisestä. Jos veroasiamies pitäisi selvitystä riittämättömänä ja katsoisi tästä syystä veronsaajan edun vaativan muutoksenhakuoikeuden varaamista, hakija ei saisi tavoittelemaansa oikeussuojaa. Päätösluonnoksen saatuaan veroasiamies voi esittää pyynnön siitä, että verovirasto hankkii asiassa tarvittavaa lisäselvitystä, jonka saatuaan veroasiamiehellä on edellytykset ilmaista kantansa asiassa. Päätösluonnos toimitetaan asianomaiselle veroasiamiehelle asiakirjoineen.

Allekirjoitettu ennakkotieto annetaan tiedoksi asianomaiselle veroasiamiehelle. Ennakkotiedon ohessa veroasiamiehelle toimitetaan myös päätöksen valmistelun yhteydessä kertynyt asiakirja-aineisto. Veroasiamies palauttaa asiakirjat viipymättä käsiteltyään asian.

5 Yksikön avustaminen ja asiakirjojen käsittely

5.1 Yksikön avustaminen suullisessa käsittelyssä

Hallintotuomioistuimissa veronsaajien puhevaltaa käyttää yksikön työjärjestyksessä määritellyllä tavalla yksikön asianomainen veroasiamies.

Veroasiamiestä voi yksikön pyynnöstä avustaa hallintotuomioistuimessa Verohallinnon muun yksikön virkamies, kuten verotarkastaja tai veroasiantuntija. Avustamistehtävään käytetty työaika kirjataan oikeudenvalvontaan käytettynä työaikana. Jos Verohallinnon virkamies on todistajana oikeudenkäynnissä, työaika kirjataan asianomaisen virkamiehen normaaliksi työajaksi.

5.2 Lisätietojen pyytäminen verovelvolliselta ja asian muu selvittäminen

Jos veroasiamies tarvitsee tehtäväänsä varten verovelvolliselta sellaisia tietoja, jotka eivät ilmene veroilmoituksesta tai muista veroviraston käytettävissä olevista asiakirjoista, verovirasto hankkii verovelvolliselta veroasiamiehen pyynnöstä nämä tiedot.

Verohallinnon asianomainen yksikkö antaa veroasiamiehen pyynnöstä lausunnon tai muuta selvitystä esimerkiksi verovelvollisen esittämien väitteiden johdosta.

5.3 Veroasiamiehen oikeus käsitellä verotustietoja ja työmenetelmäohjeita

Verohallinnon tehtävänä on VHL 2 §:n mukaan muun muassa veronsaajien oikeudenvalvonta. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön tehtävistä säädetään VHL 14 §:ssä.

Koska veronsaajien oikeudenvalvonta on Verohallinnon tehtävä, veroasiamiehen tietojenkäsittelyoikeus ei rajoitu asianosaisasemaan veronsaajan edustajana. Veroasiamiehellä on oikeus käsitellä veronsaajien oikeudenvalvontatehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisia verotustietoja. Veroasiamiehen oikeuteen käsitellä verotustietoja sovelletaan näin ollen samoja säännöksiä ja periaatteita kuin Verohallinnon muihin virkamiehiin.

Edellä todettu merkitsee sitä, että veroasiamies voi oikeudenvalvontatehtävässä käsitellä myös sellaisia tietoja, jotka eivät ole tai ole voineet vaikuttaa esimerkiksi muutoksenhaun kohteena olevan tapauksen käsittelyyn. Veroasiamies voi laatiessaan oikaisuvaatimusta, valitusta tai vastinetta käsitellä myös muiden kuin puheena olevan vero- tai maksuvelvollisen verotustietoja, jos niistä on saatavissa esimerkiksi vertailutietoja oikaisuvaatimuksen, valituksen tai vastineen tueksi. Tällaisia vertailutietoja voivat olla esimerkiksi varainsiirtoveroilmoituksista tai kiinteistön luovutusilmoituksista ilmenevät kauppahintatiedot.

Verohallituksen verotuskeskus lähettää verotuksen työmenetelmäohjeet veroyliasiamiehelle toimitettavaksi edelleen yksikön asianomaisille virkamiehille. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikössä ohjeet jaetaan asianomaisen toimintaryhmän veroasiamiehille.

5.4 Verotoimiston yhdyshenkilöt ja asiakirjojen postitus

Yhden verotoimiston tehtäväalueella voi toimia useita veroasiamiehiä, jotka sijaitsevat eri verotoimistoissa. Tämän vuoksi on tärkeää, että kuhunkin henkilö- ja yritysverotoimistoon nimetään erityinen yhdyshenkilö ja hänelle sijainen hoitamaan yksikön ja verotoimiston välistä asiakirjaliikennettä. Asiakirjat toimitetaan aina ykköspostina.

Tarvittaessa yhdyshenkilöitä voi olla useita esimerkiksi tilanteessa, jossa verotoimistolla on useita toimipisteitä. Yhdyshenkilönä voi toimia esimerkiksi MUKO-kirjaaja, joka tekee muutoinkin veroasiamiehen puolesta MUKOon tarvittavat kirjaukset ja tallennukset.

Yhdyshenkilöt merkitään Apajassa olevaan verotoimistokohtaiseen veroasiamiesluetteloon.

6 Muu yhteistyö

6.1 Yksikön ja Veronkantokeskuksen yhteistyö

Eri verovirastoissa on erilaisia käytäntöjä siitä, kuinka tiedot hallintotuomioistuimien määräämistä oikeudenkäyntikuluista ilmoitetaan Veronkantokeskukselle. Eräissä verovirastoissa veroasiamiehet ovat huolehtineet tietojen ilmoittamisesta. Näin ei ole jatkossa tarpeen menetellä. Verotoimistot ilmoittavat Veronkantokeskuksen perintäyksikölle oikeudenkäyntikulujen maksamista koskevat tiedot saatuaan hallintotuomioistuimen päätöksen.

Yksikön ja oikeusministeriön yhteistyönä valmistellaan menettelyuudistusta, joka merkitsisi sitä, että hallintotuomioistuimet lähettäisivät verotusta koskevat päätöksensä sähköisesti yksikön sähköpostilaatikkoon. Jos tämä uudistus toteutuu, yksikkö ryhtyy antamaan keskitetysti oikeudenkäyntikuluja koskevat tiedot Veronkantokeskukselle maksattamista varten. Uudistus voi toteutua aikaisintaan vuoden 2009 alusta.

Veronkantokeskus järjestää vuosittain veronsaajille erityisiä veronsaajatilaisuuksia. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö osallistuu näihin tilaisuuksiin.

Veronkantokeskus voi tarvittaessa pyytää yksiköltä lausuntoa, kun se ratkaisee veronhuojennusasiaa tai muuta veronkantoon tai perintään liittyvää asiaa.

6.2 Veroasiamies työryhmien jäsenenä ja kouluttajana

Veroasiamies voi osallistua asiantuntijan roolissa jäsenenä sellaisen Verohallinnon tai sen yksikön asettaman työryhmän työskentelyyn, jossa valmistellaan verotusta koskevia yleisiä ohjeita tai kannanottoja aineellisiin kysymyksiin tai vero-oikeudellisiin tulkintatilanteisiin.

Veroasiamies ei osallistu siihen päätöksentekomenettelyyn, jossa Verohallinnon tai sen yksikön toimivaltaan kuuluva yhtenäistämis- tai muu ohje vahvistetaan.

Veroasiamies voi toimia Verohallinnon koulutus- tai muissa vastaavissa tilaisuuksissa asiantuntijan roolissa kouluttajana tai alustajana. Koulutustilaisuudessa ja -aineistossa veroasiamies voi esittää yksikön tai oman näkemyksensä esimerkiksi tulkinnallisten oikeuskysymysten ratkaisemisessa huomioon otettavista seikoista sekä ratkaisuvaihtoehdoista, mutta hän ei anna Verohallinnon muille yksiköille ohjausta tai neuvoja yksittäistapausten ratkaisemiseen. Koulutusaineistosta on ilmettävä se, että kysymyksessä on Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön virkamiehen laatima aineisto.

6.3 Asiantuntijayhteistyö paikallistasolla

Veroasiamies voi asiantuntijan roolissaan osallistua sellaisiin verovirastoissa tai verotoimistoissa pidettäviin asiantuntijapalavereihin tai muihin vastaaviin tilaisuuksiin, joissa käsitellään yleisiä verotuksessa esillä olevia tai olleita aineellisia tai menettelyllisiä kysymyksiä tai vero-oikeudellisia tulkintaongelmia.

Tyypillisesti tällaisia palavereita ovat verotoimistojen asiantuntijoiden säännölliset kuukausi- tai muut vastaavat kokoukset. Asianomaiset veroasiamiehet on syytä kutsua näihin kokouksiin.

Veroasiamies ei näissä tilaisuuksissa eikä muutoinkaan anna verotuksen toimittajalle tai muulle päätöksentekijälle ohjeita eikä neuvoja siitä, kuinka yksittäinen verotusasia tulisi ratkaista. Verotuksen toimittaja ottaa huomioon veronsaajien esittämät näkökohdat asianosaisen esittäminä ja tekee ratkaisut itsenäisesti.

6.4 Tiedottaminen

Yhteistyön onnistuminen edellyttää, että yksikön veroasiamiehet lisätään Verohallinnon ja sen yksiköiden asiantuntija- ja muille sähköpostijakelulistoille toimintaryhmäänsä (henkilöverotus, yritysverotus, arvonlisäverotus) vastaavassa tehtävässään. Listat voivat olla verotoimisto- tai verovirastokohtaisia tai valtakunnallisia.

Verohallinnon tai sen yksiköiden asiantuntijat voivat tarvittaessa tiedottaa myös yksikköä tai sen toimintaryhmiä käyttäen yksikön sähköpostijakelulistoja:

• yksikön sähköpostiosoite: vova@vero.fi,
• jakelulista / koko yksikön henkilöstö: JL_VOVA,
• jakelulista / henkilöverotus- ja ennakkoperintäryhmä: JL_VOVA Heve,
• jakelulista / yritys- ja yhteisöverotusryhmä: JL_VOVA Yve, ja
• jakelulista / arvonlisäverotusryhmä: JL_VOVA Alvi.

6.5 Koulutus, toimitilat, työvälineet ja työyhteisötilaisuudet

Veroasiamiehet voivat osallistua Verohallinnon tai sen yksikön järjestämään valtakunnalliseen, alueelliseen tai paikalliseen koulutukseen oppijana. Yksikköä ja sen veroasiamiehiä tulee informoida näistä tilaisuuksista vastaavalla tavalla kuin muutakin henkilöstöä.

Kaikki veroasiamiehet pyritään vaiheittain sijoittamaan toimintaryhmäänsä vastaaviin verotoimistojen päätoimipisteisiin. Toimivan yhteistyön varmistamiseksi tavoitteena on, että veroasiamiesten työtilat sijaitsevat mahdollisimman lähellä verotoimistojen asiantuntijavirkamiesten työtiloja. Tämä tulee ottaa huomioon toimitilaratkaisuja tehtäessä ja tilaratkaisuista on neuvoteltava yksikön ja asianomaisten veroasiamiesten kanssa.

Veroasiamies saa käyttöönsä työssään tarvitsemansa tarpeelliset toimistotarvikkeet ja ATK-laitteet siitä Verohallinnon toimipaikasta, jossa hänen toimitilansa sijaitsee. Sijoitusyksikkö antaa myös tarvittavaa ATK-asiantuntijatukea ja koulutusta veroasiamiehelle vastaavasti kuin sijoitusyksikön henkilökunnalle.

Veroasiamies osallistuu sijoitusyksikkönsä koko henkilökunnalle järjestettyihin työyhteisö- ja muihin vastaaviin tilaisuuksiin. Kustannuksista vastaa veroasiamiehen osalta Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö.

Muutoinkin veroasiamiehet tulee pitää tietoisena sijoitusyksikkönsä paikallisista asioista siten kuin luonteva yhteistyö sitä edellyttää. Veroasiamiehen tulee esimerkiksi kuulua sijoitusyksikkönsä sähköpostijakelulistoihin vastaavalla tavalla kuin muunkin sijoitusyksikön henkilöstön (esimerkiksi verotoimiston koko henkilöstön jakelulista). Veroasiamiehet on myös otettava huomioon sijoitusyksikön turvallisuus-, tietosuoja- ja työsuojeluasioita hoidettaessa ja järjestettäessä soveltuvin osin vastaavalla tavalla kuin sijoitusyksikön muukin henkilöstö. Erilaisissa hallinnollisissa asioissa tulee myös pyrkiä toimimaan mahdollisimman joustavasti.

LIITE. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön organisaatiokaavio 1.5.2008 (pdf)