Esteellisyysasian käsitteleminen ja ratkaiseminen

Tässä ohjeessa käsitellään sitä, milloin virkamies on esteellinen käsittelemään asiaa sekä miten esteellisyyttä koskeva väite käsitellään ja ratkaistaan Verohallinnossa.

1 Johdanto

Tässä ohjeessa käsitellään virkamiehen esteellisyyttä, esteellisyyttä koskevan väitteen käsittelyä ja ratkaisemista Verohallinnossa. Esteellisyydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta asiaan tai asianosaisiin, joka vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä.

Esteellisyyssäännöksillä turvataan luottamusta hallintoon ja asioiden käsittelyn puolueettomuuteen. Puolueettoman käsittelyn voidaan katsoa kuuluvan perustuslain 21 §:ssä turvatun hyvän hallinnon perusteisiin.

Virkamiehen esteellisyydestä on säädetty hallintolain (434/2003) 27 §:ssä, esteellisyysperusteista lain 28 §:ssä, esteellisyyden ratkaisemisesta lain 29 §:ssä ja asian käsittelyn jatkamisesta lain 30 §:ssä. Verotuksen oikaisulautakunnan puheenjohtajan ja muun jäsenen esteellisyydestä säädetään lisäksi Verohallinnosta annetun lain 22 §:ssä (503/2010).

Tämän ohjeen ohella Verohallinto on ohjeistanut esteellisyysasioista mm. ohjeissa Hallintolaki ja verolainsäädäntö (dnro A16/200/2012), Verotuksen toimittamisen periaatteita (dnro A28/200/2015) ja Oikaisulautakuntamenettelyn ohjeet (A255/200/2016). Tällä ohjeella korvataan osin tai kokonaan edellä mainittujen ohjeiden esteellisyyttä koskevat kohdat.

2 Virkamiehen esteellisyys

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Säännöksessä tarkoitettuna virkamiehenä pidetään valtion ja kuntien sekä muiden viranomaisten toiminnassa asioiden käsittelyyn osallistuvia henkilöitä siitä riippumatta ovatko he virka- tai työsuhteessa taikka luottamushenkilöitä. Virkamiehen käsite ulottuu siten julkista valtaa käyttäviin henkilöihin.

Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa henkilöä. Esteellisyys koskee siten myös keskusverolautakunnan ja verotuksen oikaisulautakunnan jäseniä sekä esimerkiksi harjoittelijoita ja työsopimussuhteessa olevia, jotka tekevät hallintoasian käsittelyyn liittyviä tehtäviä.

Hallintolain 27 §:ssä tarkoitettuna asian käsittelynä ei pidetä pelkästään ratkaisun tekemistä, vaan myös sitä välittömästi edeltäviä toimia, kuten asian esittelemistä ja valmistelua päätöksentekoa varten, lausuntojen pyytämistä, asianosaisten kuulemista ja selvitysten hankkimista. Asian käsittelynä pidetään siten sellaisia toimia, jotka voivat jollakin tavalla vaikuttaa asiassa annettavan ratkaisun sisältöön.

On kuitenkin huomattava, että asian tutkiminen ja selvittäminen tarkastuksella tai muutoin verotustyössä ei tarkoita sitä, että kyseinen henkilö ei voisi tehdä varsinaista verotuspäätöstä kyseisessä asiassa.

Myös läsnäolokiellolla on merkitystä lähinnä monijäsenisen viranomaisen kokouksissa. Esteellinen lautakunnan jäsen ei siten saa osallistua myöskään päätöstä edeltävään keskusteluun.

Esteellisyyssäännöksiä ei sovelleta tavanomaiseen toimistotyöhön ja siihen verrattaviin toimiin, kuten esimerkiksi asiakirjojen kirjaamiseen tai arkistointiin.

3 Esteellisyysperusteet

3.1 Hallintolain esteellisyysperusteet

Hallintolain 28 §:ssä säädetään virkamiehen esteellisyysperusteista. Säännöksen 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1. jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;
2. jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;
3. jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;
4. jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;
5. jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;
6. jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai
7. jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Läheisellä tarkoitetaan hallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan seuraavia henkilöitä:

1. virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa;
2. virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä
3. virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

Läheisenä pidetään säännöksen 3 momentin mukaan myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä.

Läheisellä tarkoitetaan hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan virkamiehelle muutoin erityisen läheistä henkilöä ja tämän puolisoa. Erityisen läheisellä henkilöllä tulee hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 2002/72) perustelujen mukaan yleensä olla vastaavanlainen asema kuin perheenjäsenellä tai muilla säännöksen 1 kohdassa luetelluilla henkilöillä.

3.2 Esteellisyyttä koskeva sääntely Verohallinnosta annetussa laissa

Verohallinnosta annetun lain 22 §:n 3 momentin mukaan, jos oikaisulautakunnan puheenjohtaja tai jäsen on ottanut osaa verotuspäätöksen tekemiseen, hän ei saa käsitellä samaa asiaa koskevaa oikaisuvaatimusta oikaisulautakunnassa. Saman lainkohdan 4 momentin mukaan oikaisulautakunnassa noudatettavaan menettelyyn sovelletaan muutoin, mitä hallintolaissa säädetään.

Verotuksen oikaisulautakunnan puheenjohtajana ja jäsenenä toimivan virkamiehen esteellisyyttä on käsitelty tarkemmin ohjeessa ”Oikaisulautakuntamenettelyn ohjeet”.

4 Esteellisyyttä koskevan asian käsitteleminen

4.1 Esteellisyyttä koskeva aloite, pyyntö tai väite

Esteellisyyttä koskevan asian tutkiminen voi tulla esille virkamiehen omasta aloitteesta, muun asian käsittelyyn osallistuvan henkilön aloitteesta tai asianosaisen pyynnöstä. Virkamiehen virkavelvollisuuksiin kuuluu ottaa huomioon oma esteellisyytensä. Asiaa ratkaisevan virkamiehen tai asian käsittelyyn osallistuvan virkamiehen on omasta aloitteesta otettava esteellisyyttä koskeva asia tutkittavaksi, jos virkamiehen esteellisyyttä voidaan perustellusti epäillä.

Asianosainen tai muu asian käsittelyyn osallistuva henkilö voi myös tehdä esteellisyyttä koskevan väitteen, jolloin asiaa hoitavan virkamiehen on otettava asia käsiteltäväksi. Näin tullutta esteellisyysväitettä ei voida jättää käsittelemättä sillä perusteella, että virkamies tai toimielin pitää väitettä aiheettomana, vaan esteellisyydestä on tehtävä aina kirjallinen päätös. Esteellisyysväite voidaan esittää missä käsittelyvaiheessa tahansa, eikä sen tekemiselle ole asetettu määräaikaa.

4.2 Esteellisyyden arviointi

Hallintolain esteellisyysperusteet eivät kaikilta osin ole yksiselitteisen selkeitä, joten esteellisyyden arvioinnissa on usein kysymys tapauskohtaisesta arvioinnista. Esteellisyysperusteita ei ole laissa lueteltu tyhjentävästi.

Kuten edellä kohdassa 3.1 on todettu, hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan henkilö on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuutensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tähän niin sanottuun yleislausekkeeseen perustuva esteellisyysperuste kattaa luetteloimattomat esteellisyystilanteet. Esteellisyyden arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että virkamies ei saa ilman riittäviä perusteita vetäytyä velvollisuuksiinsa kuuluvan asian käsittelystä tai ratkaisemisesta.

Esteellisyyden arvioinnissa otetaan huomioon se, millainen suhde virkamiehellä on käsiteltävään asiaan, asianosaisiin tai asiassa muutoin esiintyviin henkilöihin. Asianosaisen oma käsitys virkamiehen esteellisyydestä ei sellaisenaan ole ratkaiseva. Virkamies on esteellinen, jos jokin selvästi yksilöitävissä oleva olosuhde voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa käsitellä tiettyä asiaa. Esteellisyyden toteaminen ei edellytä sitä, että virkamiehen puolueettomuus on todellisuudessa vaarantunut, vaan riittävää on se, että puolueettomuus on objektiivisesti ajatellen saattanut vaarantua.

Esteellisyyden aiheuttava syy voi olla esimerkiksi se, että virkamies on käsitellyt samaa asiaa alemmassa viranomaisessa ja, että asian aikaisempi käsittely on sisältänyt sellaista, mikä voi horjuttaa hänen tasapuolisuuttaan ja vaarantaa luottamuksen hänen puolueettomuuteensa (katso esimerkiksi KHO:2010:83). Tällaisen syyn on oltava yleensä myös ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samantasoinen kuin hallintolain 28 §:n 1 momentin 1−6 kohdissa määritellyissä esteellisyysperusteissa. Säännöstä pitäisi soveltaa niin, että kansalaisten luottamusta virkamiesten puolueettomuuteen suojellaan. Tämän vuoksi epäselvissä tapauksissa on syytä tulkita esteellisyyssäännöksiä laajasti.

Seuraavassa on esimerkkejä tilanteista, joissa virkamies on esteellinen ratkaisemaan oikaisuvaatimusta:

1. Hän on tehnyt tulkinta- tai ratkaisuehdotuksen verotuspäätökseen, jossa verovelvollinen on yksilöidysti tullut esiin.
2. Hän on tehnyt verotuspäätöksen.
3. Hän on antanut asiassa ennakkoratkaisun.

Asioita valmisteleva virkamies ei ole kuitenkaan esteellinen pelkästään sillä perusteella, että hän on ottanut osaa verotuspäätöksen tekemiseen. Esteelliseksi tuleminen edellyttäisi asian aikaisemman käsittelyn lisäksi, että asian aikaisempi käsittely olisi sisältänyt sellaista, mikä voisi horjuttaa virkamiehen tasapuolisuutta ja vaarantaa luottamuksen hänen puolueettomuuteensa (katso KHO:2004:82). 

Aikaisemmin valmistelemastaan päätöksestä tehtyä oikaisuvaatimusta käsittelevää virkamiestä ei myöskään voida pitää hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla esteellisenä, jos kysymyksessä oleva oikaisumenettely on nimenomaan säädetty järjestettäväksi siten, että päätöksen tehnyt viranomainen itse ratkaisee oikaisuvaatimuksen (katso KHO:2008:32).

Esimerkiksi seuraavissa tilanteissa virkamies ei kuitenkaan ole esteellinen ratkaisemaan oikaisuvaatimusta.

1. Hän on antanut verotuksessa yleisohjausta oikaisuvaatimuksen käsittelemästä kysymyksestä.
2. Hän on esittänyt asiantuntijan roolissa mielipiteensä verotuskysymyksen ratkaisusta yksittäistapauksessa, jossa verovelvollinen ei ole yksilöidysti tullut esiin.

Verotuksen oikaisulautakunnan päätösesityksiä esittelevät virkamiehet ovat verrattavissa lähinnä asiantuntijoihin, eivätkä ole  perustuslaissa tarkoitettuja esittelijöitä, joilla olisi esittelijän vastuu päätöksestä. Virkamieheen, joka valmistelee oikaisuvaatimuksia oikaisulautakunnan käsittelyyn tai joka kokouksissa selvittää asiaa puheenjohtajalle ja jäsenille, sovelletaan hallintolain 28 §:ssä mainittuja esteellisyysperusteita.

5 Esteellisyyttä koskevan asian ratkaiseminen

5.1 Virkamiehen oma esteellisyyttä koskeva aloite

Virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään. Jos esteellisyyttä koskeva epäily nousee esille virkamiehen omasta aloitteesta välittömästi sen jälkeen, kun hän on saanut tietyn esteelliseksi katsottavan virkatehtävän hoidettavaksi, virkamiehen on keskusteltava esteellisyydestä esimiehensä kanssa. Jos virkamies ja esimies pitävät esteellisyyttä asiassa ilmeisenä, virkamies vetäytyy virkatehtävän käsittelystä. Tällöin esteellisyydestä ei tarvitse tehdä kirjallista päätöstä.

Monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää kuitenkin toimielin. Monijäseninen toimielin päättää myös muun läsnäoloon oikeutetun esteellisyydestä. Esteellisen henkilön on ilmoitettava esteellisyydestään toimielimelle, joka tekee päätöksen esteellisyydestä. Ennen asian ratkaisemista on syytä kuulla sitä, jonka esteellisyydestä päätetään, jos kuulemista ei katsota tarpeettomaksi. Jäsen tai esittelijä saa osallistua esteellisyyttään koskevan asian käsittelyyn vain, jos toimielin ei olisi ilman häntä päätösvaltainen eikä hänen tilalleen ole ilman huomattavaa viivytystä saatavissa esteetöntä henkilöä. Päätös esteellisyydestä on merkittävä toimielimen pöytäkirjaan.

5.2 Asianosaisen esteellisyyttä koskeva aloite

Kun esteellisyyttä koskeva asia on tullut vireille Verohallintoon asianosaisen aloitteesta, asiaan on annettava aina kirjallinen päätös. Esteellisyysasian päätöksen antaa virkamies, johon esteellisyysväite on kohdistettu. Verotuksen oikaisulautakunnan jäsenen esteellisyysasiaan päätöksen antaa kuitenkin verotuksen oikaisulautakunta. Päätös voidaan antaa asianosaiselle tiedoksi erikseen tai osana pääasiassa annettavaa päätöstä. Päätöstä ei voida kuitenkaan sisällyttää esimerkiksi verotarkastuskertomukseen.

5.3 Esteellisyyttä koskeva päätös

Hallintolain 29 §:n mukaan virkamiehen esteellisyyttä koskeva kysymys on ratkaistava viipymättä. Esteellisyyttä koskeva päätös on siis annettava viipymättä ja mahdollisemman varhaisessa vaiheessa. Päätös on myös perusteltava.

Esteellisyyttä koskevaan erillispäätökseen ei saa hakea erikseen oikaisua eikä muutosta valittamalla. Esteellisyyspäätöksen lainmukaisuus voidaan saattaa muutoksenhaun kohteeksi haettaessa muutosta varsinaiseen asiaratkaisun sisältävään päätökseen.

6 Asian käsittelyn jatkaminen esteellisyyden toteamisen jälkeen

Esteellinen henkilö ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä asiaa käsiteltäessä Hallintolain 30 §:n mukaan esteellisen henkilön tilalle on viipymättä määrättävä tai kutsuttava esteetön henkilö, kun esteellisyys on todettu. Esteettömän jäsenen kutsuminen ei kuitenkaan ole välttämätöntä, jos toimielin on päätösvaltainen ilman esteellistä jäsentään.

Esteellinen henkilö saa kuitenkin käsitellä kiireellisen asian, jos esteellisyys ei voi vaikuttaa ratkaisun sisältöön. Näin voidaan toimia esimerkiksi tilanteissa, joissa esteellisen tilalle ei käytännön syistä saada esteetöntä virkamiestä. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, että asian käsittelemiseksi tarvitaan sellaista erityisasiantuntemusta, jota muilla viranomaisen palveluksessa olevilla virkamiehillä ei ole. Myös henkilöstöresurssien puute tai tilapäinen resurssipula voivat vaikeuttaa esteettömän virkamiehen saamista asiaa hoitamaan. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi esteellisyyden toteamisen ajoittuminen yleiseen lomakauteen tai samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevien asioiden suuri lukumäärä. Tämän tyyppisissä tilanteissa voi yksittäistapauksissa olla vaikea siirtää asian käsittely esteettömälle virkamiehelle ilman, että asian ratkaiseminen olennaisesti viivästyy.

Esteellisen henkilön osallistuminen asian käsittelyyn on menettelyvirhe, jonka vuoksi viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksen ja ratkaista asian uudelleen hallintolain 50 §:ssä säädetyin edellytyksin. Menettelyvirheenä esteellisyyden oikeusvaikutus on suhteellisen vahva. Vaikka ratkaisu asiassa olisi sinänsä lainmukainen ja oikea, päätös voidaan esteellisyyden vuoksi silti kumota. Lisäksi esteellisenä toimineen virkamiehen saattaminen virkavastuuseen on mahdollista.

johtava veroasiantuntija Tero Määttä

johtava veroasiantuntija Jukka Puolakanaho